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2005年2季度：经济适用房政策评价
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| 中国不动产网 2005-8-24 来源：REICO报告 作者：REICO工作室
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��一、经济适用房政策是城镇住房制度改革的产物，政策目标在实践中不断调整
经济适用房政策源自上个世纪九十年代全国城镇住房制度改革，政策问题的形成并不完全来自中低收入家庭住房需求本身，还更多来自住房制度改革以及住宅供给产业发展的需要。因此，政策形成之初担负多重政策使命：实现商品化、社会化城市住房供给体系；扩大内需，拉动经济增长；满足城镇居民居住状况的改善。
最初的政策文件对经济适用房的目标对象并没有明确界定，由于理解的不同和各地实际情况的差异，地方政府在各自政策目标群体的界定上存在很大差别。有的地方对“中低收入”理解为“中等＋低收入家庭”，也有的地方理解为“中等偏下+低收入家庭”；前一种理解包括了从低收入到较高收入的家庭群体范围，大约占全社会家庭总数的70%，而后一种理解仅包括从低收入到中等偏下收入的家庭群体范围，大约占全社会家庭总数的30%。
实际上，政策在执行中不断调整和完善。2003年，政府有关经济适用房建设计划中明确，“经济适用住房是具有保障性质的政策性住房，是解决中等偏下收入家庭住房的重要途径”。其目标群体被明确集中于“中等偏下＋低收入家庭”，即仅包括全社会家庭总数30%的群体。
二、经济适用房政策已经形成一套政策体系，但政策基本内容没有发生重大变化
完整的经济适用房政策主张在1994年提出。同年，政府发布有关经济适用房管理办法，对经济适用房的性质、土地供给、优惠制度、建设管理、价格管理以及交易管理等都进行了规范。2004年，政府出台更加规范的经济适用房管理办法，除了在一些具体标准上更加明确和详细之外，基本内容没有发生重大变化。
经济适用房的管理办法概括起来就是：行政划拨土地、事业收费减半、招标建设、限制建筑标准、限定价格、限制交易、限定对象。不过，2004年的管理办法虽然更加规范，但政策目标对象却没有具体明确。
从1998年经济适用房被确定为城镇住房供给体系的主体以来，政府制定了一系列配套政策措施，包括建设计划、土地政策、税收政策、金融政策等推动经济适用房的建设。目前经济适用房政策已经形成一个完整的政策体系。
三、经济适用房的供给由多种渠道形成，不同渠道和住房制度改革追求并不完全兼容
经济适用房的供给途径和渠道主要包括通过房地产开发企业、集资合作建房和单位自建三种。在全部经济适用房供给中，由房地产开发企业提供的经济适用房所占比重并不高，大约为20%，其余80%经济适用房主要来自以集资合作建房为主的其它不完全产业化和不完全市场化供给渠道。
从1998年到2004年，政府累计下达了至少七批、共11.74亿平方米的经济适用房建设指导计划。其中，1998年—2003年累计下达经济适用住房建设投资计划10.47亿平方米，相当于同期全国城镇新建住房面积的相当于同期全国城镇实际新建住宅建筑面积33.1亿平方米的32%。但是，1998年到2003年，按照指导计划完成的经济适用房建设面积大约只有4.77亿平方米。同期包括集资合作建房、单位自用土地建设经济适用房和建设项目自带住宅等可以被称作经济适用房的建设面积据推算有11亿平方米左右。所以，同期全国经济适用房建设面积实际应该有14亿平方米左右，占同期全国新建住宅面积的42.29%。
尽管2004年的《经济适用住房管理办法》继续明确集资、合作建房是经济适用住房的组成部分，但由于土地制度、城市规划、自用地的枯竭，预计今后集资、合作建房的比例将逐渐降低，尤其在大中城市会越来越少。从生产方式和交易方式看，这些住宅供给方式本身和住房制度改革的追求并不完全兼容。
四、经济适用房取得了显著成效，但政策在执行中存在明显偏差
通过对北京、西安、太原三个城市经济适用房的抽样调查，经济适用房主要满足了中等偏上家庭的需要，中等偏下和低收入家庭所占比例并不高。现有业主购买经济适用房的主要原因包括拆迁、结婚、与父母分离、迁移和独立自住的需要。
经济适用房主要满足了中低收入家庭的自住需求，但也有一部分住房被用作投资。从房屋使用情况的调查结果看，三个城市经济适用房自用率平均达到70.29%。其中北京市51.34%，西安92.1%，太原80.25%。
受访业主的家庭收入分布包括了从最低收入家庭到高收入家庭在内的各个分组的家庭。北京市受访业主中属于较高收入以下的家庭占58.4%；属于较低收入(中等偏下)和低收入的家庭占22.3%；属于高收入的家庭占25.8%。西安市受访业主中属于较高收入以下家庭占45.6%；属于较低收入和低收入的家庭占22.3%；高收入家庭占32.9%。太原市受访业主中属于较高收入以下家庭占82.7%；属于较低收入和低收入的家庭占50%；属于高收入的家庭占5%。
从三城市经济适用房房屋看，经济适用房的建筑面积大部分在60-90平方米之间，但三个城市平均1/3以上的房屋建筑面积超过90平方米。
经济适用房实际购买者对房屋总体房价、使用面积、户型结构和地理位置的评价基本满意，但大约80%的业主认为经济适用房政策没有达到目的。
五、在全国主要城市，居民收入相对差距在扩大，但居民住房面积差别不大
根据全国十六个主要城市的调查，1998年以来，城镇居民的住房面积都得到大幅提高。
2004年底，调查城市人均住房使用面积平均达到20.15平方米，比1998年的17.15平方米提高了3平方米；户均使用面积达到60.17平方米，比1998年的51.58平方米提高了8.59平方米。
按照政策最初的目标对象，即全社会70%家庭群体，从1998年到2004年，其人均住房使用面积从16.91平方米提高到19.71平方米。户均住房使用面积从51.42平方米提高到59.19 平方米。
1998年，其人均住房使用面积相当于高收入家庭的85%，而2004年相当于高收入家庭的79%。1998年，其户均住房使用面积相当于高收入家庭的95%，2004年相当于88%。
1998年，其人均收入为4821.98元，2004年达到7844.05元。1998年其人均收入相当于高收入家庭的43%；2004年相当于高收入家庭的39%。
按照当前政策的目标对象，即全社会30%家庭群体，从1998年到2004年，其人均住房使用面积从16.00平方米提高到18.18平方米。户均住房使用面积从50.76平方米提高到57.19平方米。
1998年，其人均使用面积相当于高收入家庭的81%，2004年相当于高收入家庭的73%。1998年，其户均住房使用面积相当于高收入家庭的94%，2004年相当于85%。
1998年其人均收入为3498.23元，2004年达到5491.56元。1998年其人均收入相当于高收入家庭的32%；2004年相当于高收入家庭的27%。
从1998年到2004年，调查城市中低收入家庭住房获得方式发生了较大变化，表现出明显的商品化和私有化特征。1998年，所有中低收入家庭都以租赁公房为主，其次是房改私房和原有私房；2004年则变为以房改私房为主，其次是租赁公房和商品房。
六、经济适用房政策当初的意愿已基本实现，政策可以考虑调整
按照公共政策分析的一般方法，我们用政策主张本身作为评价尺度来衡量政策本身的执行，可以得出这样的判断：即经济适用房政策当初的意愿都已经基本得到实现。从户均住房面积看，当前全社会住房相对水平差别并不悬殊，没有理由认为全国城镇中低收入家庭阶层面临普遍性的住房困难问题。
但是，在目前新增住房需求中，来自中低收入家庭的新增住房需求面临支付能力不足的问题。在当前城市住房供给体系下，中等偏下收入家庭群体的相对收入水平在下降，绝对支付能力也在下降，如果没有集资合作建房等其他供给渠道，完全依赖商品化经济适用房，并不能完全解决他们的住房需求。
我们假设新增住房需求中的比例结构继续和全社会家庭收入分组比例结构相同，那么在现有商品化经济适用房供给比例和方式下，20%的商品化经济适用房供给，只能满足全社会14%家庭的住房需求，无法满足全社会30%家庭群体的全部新增需求。如何弥补因为集资合作建房等其他经济适用房供给渠道必然缩减带来的住房供给不足，成为城镇居民住房供给体系必须考虑的问题。
《报告》最终得出结论是，现有的经济适用房政策已经完成大部分的历史使命。在当前形势下，全面继续执行原有经济适用房政策，继续完全依靠新增行政划拨土地来满足中低收入家庭各个需求层次的住房要求，将担负更大的政策执行成本，解决中低收入家庭住房问题的初衷也将面临严峻的考验。
如何解决城镇新增住房需求中来自中低收入家庭的住房要求，需要从政策问题构建开始重新考虑调整。 |
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